Ett liv är det inte...

Återigen genomför aktivister som kämpar mot nedmonteringen av sjukförsäkringen aktioner där de skickar eller lämnar gravljus till Försäkringskassan och ansvariga politiker. Den här aktionen har återkommit under flera års tid och länkas ofta till personliga berättelser om utförsäkrade som valt att avsluta sina liv. "Vi vill också leva", är namnet den här gången. Och vem fan vill inte det?  

Ur ett vetenskapligt perspektiv saknas det kunskap om relationen mellan suicid och utförsäkring. I min bok visar jag att tankar på att avsluta det egna livet är oroväckande vanliga bland kroniskt sjuka som inte får ersättning. Om man följer de stora sjukförsäkringsgrupperna kan man med jämna mellanrum läsa inlägg från anhöriga till medlemmar som inte längre orkade. Det är ett faktum att det händer, men vi vet inte hur ofta.  

*

Efter att jag publicerat en analys för några dagar sedan, om nätaktivismen och sjukförsäkringen, påpekade en mycket klok person som länge varit aktiv i kampen för en bättre sjukförsäkring att han fann gravljusaktionerna osmakliga. Det kan man så klart tycka. Det finns dessutom säkert massor av skäl att förhålla sig skeptisk till olika sjukförsäkringsgrupper och goda argument, åt och från alla håll, om hur aktivism bör bedrivas. 

För min egen del insåg jag att jag inte höll med honom om gravljusen. Jag ska försöka förklara varför. 

Sjukförsäkringen omnämns ofta som ett trygghetssystem, där funktionen är att livet ska vara möjligt även om man på grund av sjukdom inte kan arbeta. Nu är det inte så systemet faktiskt fungerar; snarare är dess inneboende logik att vara en blåslampa för människor som är sjuka länge och i diagnoser som inte objektivt kan bevisas. 

Som jag  försöker visa i min bok blir konsekvenserna ofta brutala. För det första hamnar många i fattigdom, där man måste låna pengar, leva upp besparingar eller i slutändan söka säg till det kommunala försörjningsstödet, som är vår tids fattigvård. För det andra så skapar situationen en mycket stor psykisk press, då man är stressad över framtiden och inte ser några möjligheter att ens situation ska kunna lösas annat än genom att man börjar arbeta. Men det är, för personerna som jag intervjuar, inte realistiskt eftersom man är för sjuk. Om något så förvärras ofta sjukdomarna man lever med, eftersom stressen inte ger möjlighet till rehabilitering. 

Många som blir av med sin ersättning blir med andra ord instängda i en omöjlig situation, där man antingen måste arbeta fast man inte klarar av att arbeta eller bli fattig. Personer som befunnit sig i den här rävsaxen en längre period har ofta flyttat till ett billigare boende, levt upp besparingar, sålt av tillgångar och lever i en dag-till-dag tillvaro där man, ovanpå sin sjukdom, mest försöker se till att ha mat på bordet. 

De här konsekvenserna illustrerar att fungerande välfärd faktiskt är ett livsuppehållande system. För det första i bemärkelsen att ekonomisk trygghet ger utrymme för kroppen att läka och plats för rehabilitering. För kroniskt sjuka ger ekonomisk trygghet möjlighet att - så väl det nu går - ta hand om kroppen efter att funktionsförmågan har förändrats. Det är en grym ironi att sjukförsäkringssystemet är strukturerat runt en så kallad "rehabiliteringskedja", som i realiteten bara innebär att det är svårare att få ersättning för människor som är sjuka länge.

För det andra så ger välfungerande välfärd möjlighet för människor att existera utan det överhängande hotet om fattigdom, osäkerhet för den egna och anhörigas framtid och bristen på erkännande som följer ur att den egna upplevelsen av hur man mår förnekas. Om man tar bort erkännandet, framtidstron och den grundläggande tryggheten, har man då inte också tagit bort förutsättningarna för ett fullvärdigt liv? 

Som jag ser det är det den här kopplingen som gravljusaktionerna pekar på: "förutsättningarna för livet rycks ifrån oss eftersom vi inte kan arbeta.", "Vi vill också leva!" 

*

Den mest skrämmande insikten i min forskning om sjukförsäkringen var att jag förstod varför en del utförsäkrade pratar om att inte orka leva. 

De ser inte att de har några utvägar för att utvägar de facto saknas; de är kroniskt sjuka i svåra sjukdomar, utan pengar eller något som helst stöd från samhället i övrigt. Därtill blir en effekt ofta social isolering, då man helt enkelt inte klarar av att upprätthålla sociala kontakter. 

Om fungerande välfärd är livsuppehållande, i bred mening, vad ska vi då kalla en politik som aktivt monterar ner dessa livsuppehållande funktioner för vissa grupper? 

Historiskt har politik, kanske lite oftare än vi vill erkänna, inneburit att aktivt döda människor som stått i vägen för politikens övergripande målsättningar. Det aktiva dödandet finns lyckligtvis inte i välfärdspolitikens arsenal, om än staten historiskt har intervenerat för att förhindra liv, genom att sterilisera eller isolera människor som inte ansetts vara produktiva. 

Välfärdspolitikens förhållningssätt till liv-död går idag istället ut på att passivt ignorera. Man vrider lite på reglagen för vem som har rätt till ersättning, sen lutar man sig tillbaka, trots konsekvenserna. 

Foucault beskrev biopolitiken som att man aktivt kultiverar vissa liv medan man passivt låter andra människor dö. Det är detta, att låta dö, som detta handlar om. Staten dödar inte, staten tar bara bort förutsättningarna för att livet ska vara möjligt. Huruvida människor väljer att fortsätta existera i biologisk bemärkelse, som en köttklump utan framtid,  relationer eller möjlighet att andas ut i största allmänhet, ligger bortom den aktiva handlingshorisonten. Att sedan vissa personer ställs inför frågan när livet inte längre är möjligt är bara en självklar konsekvens av hur systemet är ordnat. 

Med tanke på tyngden av orden jag skriver ska jag ge ett exempel. En person som jag har intervjuat, som är svårt sjuk med två barn. Kronisk smärta, ständig utmattning. Hennes svåra sjukdom existerar, förvisso, säger Försäkringskassan, men hon kan arbeta heltid. Varje gång hon försökt har hon kollapsat och inte klarat av att ta hand om sina barn. Hon har förlorat sitt boende och lånar ett torp, ett rum med kokvrå, för tre personer. Hon saknar kraft att överklaga sina avslag och lever på försörjningsstöd. Hennes kontakter med omvärlden består i huvudsak att hon hänger runt i diverse grupper i sociala medier för utförsäkrade (där hon stötte på min förfrågan om personer att intervjua) i jakt på någon som kan förklara vad hon ska behöva göra för att få pengar. Och så socialtjänstens handläggare, så klart, som ger precis vad de behöver för att inte svälta. 

Hur mager definition av "liv" har vi inte, om det är ett fullt liv hon lever? 

*

Den italienske filosofen Giorgio Agamben menar att den samtida biopolitiken innebär att människan ständigt riskerar att reduceras till "bare life", ett liv där medborgarskapet, framtiden och ömsesidigheten i relationer med andra, har stulits. Det är liv som biologisk fortlevnad, men inte vad vi menar med att faktiskt leva. 

En central beståndsdel i Agambens argument är att människor försätts i den här situationen genom ett undantagstillstånd, där de rådande lagarna sätts åt sidan genom suverän maktutövning. 

Vi ska vara försiktiga med att dra Agambens (för övrigt ganska stolpiga) resonemang om biopolitiken för långt, men det går inte att blunda för vissa paralleller. Som jag, och många forskare före mig, har visat så fungerar sjukförsäkringspolitiken idag genom att Försäkringskassan fattar beslut om vem som ska få pengar bortom gällande lagstiftning. Faktum är att regelverket för vem som ska ha rätt till ersättning inte har ändrats sedan 2008. Det som har ändrats är den politiska viljan samt den interna kulturen på myndigheten. Sjukförsäkringshandläggarna har fått veta av sina specialister och genom den rättsliga styrningen att de ska begära medicinska fynd eller observationer i läkarintyg för att bevilja sjukpenning, trots att detta krav inte finns i Socialförsäkringsbalken. De har fått veta att de kan hänvisa till  anpassade arbeten, trots att lagen uttryckligen skriver att man inte får hänvisa till anpassade arbeten. Och så vidare. 

Avslagspolitiken har alltså verkställts genom att lagarna sätts åt sidan i sin praktiska tillämpning. Sjuka människor försätts som ett resultat i ett permanent undantagstillstånd. 

Detta har pågått i flera års tid, utan att politiker eller myndigheten själv har reagerat. Ibland har enskilda öden lyfts, med förstående blickar och beklaganden som primära åtgärd. Den mediala logiken, som på det här sättet fokuserar på enskilda, utan sammanhang eller kontextualiserande analys, har signalerat att det kanske blir fel ibland, men att systemet som helhet fungerar. 

Därför har vi missat hur lagens elasticitet institutionaliserats. Undantagstillståndet är en del av systemet. 

*

Den 11 oktober 1992 spred AIDS-aktivister från aktionsgruppen ACT UP askan av sina döda kamrater över Vita husets gräsmatta. Makthavarna skulle inte längre kunna skydda sig bakom institutionernas murar, konsekvenserna av deras ignorans skulle göras synlig. Samtidigt som Bush den äldre på ett retoriskt plan uppmärksammat sjukdomens offer, så drog han ner på forskningsanslagen och vägrade ställa sig bakom sexualrådgivning om säkert sex i skolorna. Efter att den mest aggressiva homofobin, i alla fall tillfälligt, tonades ner, kom nu vackra ord att kombineras med ett iögonfallande ointresse att göra något åt sakernas tillstånd. 

På motsvarande sätt, och mot en motsvarande ignorans, ser jag i gravljusaktionerna en vilja att tydliggöra vad som står på spel i sjukförsäkringspolitiken. Den vackra retoriken till trots, det är först under det senaste halvåret beslutsfattare alls har agerat för att förändra systemet - och de har fortfarande gjort långtifrån tillräckligt. Några människor dör, många fler har bestulits möjligheten att leva, under flera års tid och alltjämt. Jag vet inte vilka kriterier som ska mötas för att aktivism ska betraktas som framgångsrik, men jag tycker att gravljusaktionerna riktar uppmärksamhet mot vad sjukförsäkringsfrågan sätter på spel. Det centrala är inte hur graferna rör sig eller kronorna vi kan spara eller förlora till statskassan, utan de levda erfarenheterna av avslagspolitiken. För vissa sjuka gäller det livet. 

Det är vanligt att utförsäkrade sjuka beskriver att de känner sig meningslösa. Den makt som fattar beslut om deras liv bryr sig inte om vilka konsekvenserna blir. Politikernas löften och myndighetens självgoda beskrivningar av hur hög kvalitet handläggningen håller. Det är en radikal upplevelse av att inte existera som människor berättar om.  

Även här kan gravljusaktionerna tolkas som en motståndshandling. Aktionerna insisterar på att de här människorna - med Judith Butler terminologi - är värda att sörja. Precis som för ACT UP handlar det om att flytta begravningen innanför de institutionella murarna, genom att påminna om att döda utförsäkrade förtjänar att sörjas. Även om sjukförsäkringspolitiken drivits av en påfallande nonchalans för vad som händer med de som inte får ersättning, så finns det aktivister som vill påminna om att man har ett värde. Trots att man inte kan arbeta.  

Sjukförsäkringsgrupperna och kampen för att livet ska vara möjligt

Under de senaste tre åren har jag så gott som dagligen hängt runt i de grupper och på de webbsidor som handlar om Försäkringskassan, sjukförsäkringen och den personliga assistansen. Mitt i all eländig skit som  politikområdet innebär, är detta faktiskt hoppingivande: Försäkringskassanupproret, #SickasFK, #116omdagen, Nekad Sjukförsäkring, plus en rad smalare grupper och fristående twittrare som tillsammans formulerar sig och är förbannade. Totalt har de olika Facebookgrupperna åtminstone 100 000 unika medlemmar. Som stöttar varandra, genomför aktioner, ger konkreta tips och råd och i största allmänhet vrålar ut sin delade frustration. Som exempel på motstånd och praktisk solidaritet finns det några intressanta och viktiga saker här som jag ska försöka sätta ord på. 

1. Ömsesidig hjälp

Regelverken för sjukförsäkringen, sjukersättningen, den personliga assistansen och aktivitetsersättningen är väldigt krångliga. Så som systemen har kommit att fungera handlar det inte bara om att förstå lagtext och förarbeten, utan också om ett stort antal vägledande domar och bedömningsverktyg som Försäkringskassan själva konstruerat - som inte sällan framstår som absurda givet vad som faktiskt står i lagen. Därtill har Försäkringskassan medvetet skurit ned på kontakterna med människor som ansöker om ersättning, vilket gör det svårt för den försäkrade att ställa frågor. En annan orsak till att många sjuka drar sig för ha för mycket kontakt med myndigheten är att man inte vill riskera att säga något till handläggaren som senare kan vändas emot en. 

För människor som söker ersättning eller har fått avslag innebär detta ofta att man inte förstår grunden för avslaget eller hur systemet fungerar. Vi vet att sjukskrivningar såväl som avslag följer klassmönster och att det ställs höga krav på kunskaper i det svenska språket för att begripa samhällsinformationen. Systemet erbjuder ingen rätt till juridisk rådgivning och få har ekonomiska möjligheter att köpa såna tjänster. Detta innebär att utförsäkrade eller personer som blivit av med livsviktigt stöd befinner sig i ett massivt kunskapsunderläge. 

Här hjälper man varandra att överleva och hantera den kris som man genomgår. I grupperna erbjuds  förståelse,  känslomässigt stöd och medkänsla. Framförallt är det sällan någon ifrågasätter vad man säger eller förnekar ens problem. Det vill säga, raka motsatsen till hur många sjuka och funkisar beskriver mötet med myndighetsvärlden. 

En av de centrala funktionerna i de här grupperna är att hjälpa varandra att förstå systemet. Det är vanligt att de som orkar har skaffat sig omfattande kunskap om hur socialförsäkringarna fungerar, som ofta delas vidare. Dessutom finns en praktisk kunskap kring hur avslag motiveras, vilka underlag som är viktiga och vilka argumentationslinjer som fungerar. Detta kan vara nödvändigt för att utförsäkrade ska få ihop sina omprövningar och överklaganden. Men en minst lika viktig funktion är sannolikt att man ger varandra en  förståelse för vad man har varit med om. 

2. Man lever effekterna av politik

Det är vanligt att utförsäkrade och människor som inte får ersättning klandrar sig själva. För det första, för att man är sjuk och därmed känner sig som icke-bidragande i största allmänhet. För det andra för att man känner att man gjort något fel - att man har skickat fel intyg, borde gått till en annan läkare eller vad det nu kan vara. Det här är så återkommande att jag så gott som alltid, när jag pratar med de här grupperna som publik, påpekar att deras situation är en effekt av politik, förtryckande politik, och att man inte ska acceptera systemets individuella skuldbeläggning. 

Ensam är man utelämnad. Till myndigheten, som inte vill kommunicera, till samhällets ifrågasättanden och det egna psyket, som ofta förstärker detta. 

Här har sjukförsäkringsgrupperna gjort oerhört mycket för att politisera människors individuella lidande. När man inser hur systemet är uppbyggt, hur svårt det är för vissa sjuka eller funkisar att få ersättning, så blir det oron och ångesten, om än rotat i den enskilde, en delad upplevelse. Man börjar se mönster, man förstår att man inte är ensam. Systemets konstruktion slår mot människor i plural, det är utformat för att det ska vara svårt att få pengar för alla - även om man inte kan arbeta. Detta blir synligt när väldigt många andra har fått identiska avslag, med samma formuleringar och med samma brist på verklighetsanknytning. 

Samtidigt som de här analyserna kultiveras när människor interagerar i kommentarsfält och twittertrådar, så finns det aktivister som fungerar som kunskapsbärare utifrån ett långvarigt engagemang. Det tydligaste exemplet är kanske Solrosuppropet, som ända sedan Alliansens hårdare sjukförsäkringspolitik analyserat, spritt kunskap och gjort motstånd. 

Men ett pretto-akademiskt språk är det konturerna av ett politiskt subjekt vi ser. Samhället är inte format utifrån faktumet att våra kroppar ibland går sönder. Våra kroppar är inte maskiner byggda för att arbeta i denna samhällsordning. Välfärden fungerar idag som ett bestraffningsinstrument, där de som inte kan ska forceras i arbete av rädsla för fattigdom. Idealen om arbete och produktivitet blir till en politik för utanförskap för de som inte kan. I de här nätmiljöerna växer det fram en medvetenhet om de här mekanismerna, om att det finns konfliktlinjer där motståndarlaget har byggt stödsystem som man systematiskt förlorar på. Man måste enas utifrån ett delat intresse av att begära en annan ordning. 

3. Mot avhumaniseringen! 

Jag menar att sjukförsäkringspolitiken under de senaste tio åren inneburit en avhumanisering. Vi har pratat om kostnader, grafer och effekter, men väldigt lite om de levda erfarenheterna av avslag. I de nätmiljöer där de här sakerna diskuteras sätts de levda erfarenheterna i centrum. Jag ska erkännaatt jag själv, innan jag undersökte konsekvenserna av avslag mer systematiskt, trodde att erfarenheterna som delades var extrema exempel. Men faktum är att alla dessa berättelser om försörjningsstöd, fattigdom, självmordstankar och ångest är återkommande och enkelt förutsägbara konsekvenser av den politik vi har. Hur de här sakerna faktiskt känns, hur de äter sig in i människors liv och äter människor inifrån, beskrivs nästan inte någon annanstans. Jag har insett att de makthavare inom politiken och på Försäkringskassan som faktiskt försöker vrida politiken i en rimligare riktning, till exempel ser #116omdagen och Försäkringskassanupproret som viktiga resurser för att greppa avslagspolitikens konsekvenser. 

Hos aktionen #116omdagen ombeds människor som varit med om omslag att svara på ett antal enkla frågor om hur avslaget motiverades och vilka konsekvenserna har blivit. I min egen bok använde jag mig av 400 sådana berättelser för att förstå sjukförsäkringspolitikens konsekvenser. Det är så klart inte ett representativt urval, men ett så pass omfattande material att det ger en viktig inblick i socialförsäkringspolitikens effekter. I det största sjukförsäkringsgruppen - Försäkringskassanupproret - så skriver de över 70 000 medlemmarna dagligen om hur livet ter sig efter avslag. Kommentarsfälten fylls av igenkännande, medkännande och vrede. Båda de här modellerna av kunskapsinsamling - utifrån en standardiserad mall och som en plattform där alla medlemmar kan dela med sig - kompletterar varandra och fyller båda viktiga funktioner. 

4. Folket är farligt 

Även om de flesta Facebookgrupper förefaller vara ganska hårt modererade, så är det slående hur de politiska samtalen här skiljer sig från den offentliga politiska debattens diskursiva krumbukter, som inte sällan förefaller designat för att skapa ett känslomässigt avstånd till politikens konsekvenser. Man ska inte vara för arg om man är politiker och pratar politik, man ska "arbeta på en lösning" och intyga att man bryr sig, med huvudet på sned i rätt vinkel. Samma kritik kan riktas mot oss akademiker, som inte sällan närmar oss människors lidande med ett teoretiskt språkbruk som ibland faktiskt skyler den tragik och förtvivlan som politiken rymmer. Mot den här bakgrunden är det befriande att det finns platser för otyglad vrede och förtvivlan. Mot bakgrund av vad människor tvingas gå igenom är det inte speciellt konstigt. 

Inte desto mindre är det vanligt att nätaktivister blockas av ansvariga politiker eller av partier, när deras tonfall och sätt att uttrycka sig inte anses höra hemma. Efter att man har fått avslag, och som ett resultat därav fått svårare att rehabiliteras, sämre ekonomi och inte sällan ett omfattande psykiskt lidande, är det viktigt att man "uttrycker sig konstruktivt" om man vill ha den där dialogen med makthavarna som alla säger sig stödja. Nationalteatern sjöng "är du rädd nu din fege fan, för ditt eget barn?" Det är inte en dålig beskrivning av vad detta handlar om. 

En komponent här är dessutom att de utförsäkrade har en annan social sammansättning än den som normalt pratar politik i offentligheten. Den övre medelklassen och överklassen reproducerar normerna för hur man ska snacka om man vill bli tagen på allvar. Denna reproduktion innebär att grupper som kommer från andra platser i samhället ibland inte har tillgång till det neutrala, analytiska och avmätta språkbruk som karaktäriserar det etablerade politiska språket. Vi borde se detta som vitaliserande och en resurs. 

Brokigheten bland de människor som drabbas innebär emellertid också att det finns personer som landar i ställningstaganden och analyser som för mig framstår som vedervärdiga. Det är osmakligt att ställa nyanlända flyktingar mot utförsäkrade, så kallade "riktiga svenskar". På rent empiriska grunder så går sambandet att plocka sönder, men det har heller aldrig varit en framgångsrik strategi att försöka fly från det egna förtrycket genom att kliva på andra människors ryggar. Både gällande sjukförsäkringen och flyktingpolitiken bör grunden vara att alla människor ska ges förutsättningar och egenmakt att leva bra liv. 

Däremot tror jag att den som är intresserad av att förstå Sverigedemokraterernas framgångar skulle behöva se hur livet ter sig för de som drabbats av avslagspolitiken. Socialdemokratin lovade innan 2014 att man skulle reparera sjukförsäkringen och värna välfärden. På ett övergripande plan bygger den politiska retoriken på ett försvara samhällets utsatta. Det går inte att komma ifrån att dessa retoriska kungörelser faktiskt inte har betytt ett skit för de som blivit av med sin ersättning - och de är hundratusentals, sedan 2015. Det är inte svårt att se varför politiska krafter som utmålar det politiska etablissemanget som hycklare har goda möjligheter att hitta folk som lyssnar, hur vedervärdigt pekandet på andra utsatta och stigmatiserade grupper än är. 

Den här tendensen till kannibalism, där olika förtryckta ibland offrar varandra i kampen för förbättringar, är en effekt av hur välfärden eroderats. Det är därför centralt att artikulera vilka det är som verkligen tjänar på avslagspolitiken. I synnerhet arbetsgivare, som inte behöver betala lika höga löner när alternativen till arbete blir sämre. De politiska krafter som i flera decennier argumenterat för att fattiga människor måste disciplineras med sämre levnadsvillkor. De skattebetalare, som tjänar mest men vill betala minst, eftersom de har så mycket pengar att de inte behöver gemensamma försäkringar. 

5. Politisk förändring

Jag tror att den nätaktivism som finns kring nedskärningspolitiken har varit helt central för att vi under det senaste halvåret faktiskt sett att politiken börjat röra sig i rätt riktning (om än allt för långsamt). De här miljöerna har varit centrala kunskapskällor för forskare och journalister som lyft frågorna och kunnat visa att det finns en systematisk i hur människor drabbas. Man har dessutom genomfört omfattande kampanjer, demonstrationer och krävt kontakt med politiker. Jag har själv skrivit en bok om avslagspolitiken, som knappast uppmärksammats och fått genomslag om det inte vore före den spridning som de här aktivistmiljöerna bidragit med. 

Den kraft som finns i de här människornas engagemang, trots deras ofta svåra sjukdomar, har tvingat fram de förändringar vi idag ser. På ett personligt plan tror jag att det finns politiker som vill förändra till det bättre - däribland den sittande ministern. Men jag tror inte att det hade gått om inte Socialdemokratin och dess stödpartier var livrädda för vad 100 000 arga sjuka och funktionshindrade aktivister kan ställa till med. 

På Försäkringskassan har man idag tvingats inse att den linje man har hållit senaste året inte längre är hållbar. Man försöker erkänna fel, rimligtvis för att slippa ett mer omfattande ansvarsutkrävande. Mot bakgrund av hur engagemanget i nätmiljöerna förefaller växa i när vinden nu verkar vända ter sig myndighetens förhoppningar tämligen naiva. De här människorna kräver både förändring och upprättelse. De kommer knappast hålla käften. Och de har rätt. 

Erkänner Försäkringskassan att man inte följer lagen?

Den här texten är lång, teknisk och handlar om förvaltningspolitiskt komplexa saker. Jag hoppas ändå att den blir läst, då den fokuserar på några dokument som för länge sedan borde ha kastat hela debatten om sjukförsäkringen över ända. Jag skrev det första utkastet under sommaren 2020, men har sett att de dokument som berörs har diskuterats i diverse sjukförsäkringsgrupper. Slänger därför upp texten, som kanske kan vara till hjälp för något :) 

En sak till - i texten finns bilder med lååååånga citat. Jag skickar gärna dokumenten i pdf med markerade stycken till läsare som har synnedsättningar. 

Bakgrund 

LO/TCO-rättsskydd företräder människor gentemot Försäkringskassan i fall som handlar om sjukförsäkringen. Här handlar det om att människor nekats sjukpenning och valt att överklaga.
Nyligen lät man professor Ruth Mannelqvist göra en rättsutredning kring hur  Försäkringskassan bedömer läkarintyg. Mannelqvist argumenterar i korthet för att Försäkringskassan  ställer krav på vad läkarintyg ska innehålla som saknar täckning i lagen. Om hennes argument stämmer avslås alltså ansökningar om sjukpenning för att Försäkringskassan kräver mer av läkarintygen än vad de har rätt att kräva.   

Flera av mina informanter på Försäkringskassan är av uppfattningen att Mannelquist har helt rätt. Det betyder att Försäkringskassan här ställs inför alternativen "pest" och "kolera". Antingen så hävdar man att Mannelqvist har fel, mot bättre vetande, eller så hävdar man att  man alls inte ställer massa krav på läkarintygen, samtidigt som man i centrala delar håller med Mannelqvist om den principiella argumentationen. 

Mannelqvists utredning citeras flitigt i ett rättsfall som under 2020 låg hos Kammarrätten i Stockholm. Den 22 maj 2020 inkommer till ärendet ett utlåtande från Försäkringskassan. Texten handlar inte om det aktuella fallet, utan är ett generellt svar på Mannelqvists kritik. Skrivelsen är dessutom undertecknad av myndighetens nye rättschef, vilket inte hör till vanligheterna i kammarrätternas sjukpenningärenden. Det som står i texten får faktiskt marken att gunga: rättschefen försvarar inte de krav på läkarintygen som myndigheten har utformat och tillämpar, istället insisterar han på att kraven på läkarintyg egentligen inte är några krav, i strikt mening. Han bemöter i stora drag inte argumentationen gällande hur läkarintyg ska bedömas. Istället menar han att Mannelqvist misstar sig om hur myndigheten faktiskt ser på dessa.

Och det är alltså såhär ett hörn ser ut, ett sånt man målar in sig i. För nu uppstår ett nytt problem:  det finns vägledningar till handläggare, drösar av domar och avslagsbeslut som visar att man tillämpat lagen precis som Mannelqvist beskriver. Försäkringskassan har skrivit under på att rådande rättstillämpning gällande sjukpenningärenden saknar stöd i lag. 

Försäkringskassans skrivelse

För att greppa innebörden av detta behöver vi titta mer noggrant på de här dokumenten.

Mannelquist argumenterar i två led. Först utreder hon Försäkringskassans så kallade "normgivningskompetens" gällande vilka krav man ställer på läkarintyg. Detta handlar om vilken rätt myndigheten har att utifrån lagstiftningen införa krav på hur dessa ska se ut. Mannelqvist konstaterar att Försäkringskassan inte har delegerats makt att införa krav på intyg. Det enda som har täckning i lag är att ett läkarintyg ska finnas. Däremot har inte Försäkringskassan möjlighet att efter eget huvud lägga till krav på att läkarintyg ska innehålla en komplett DFA-kedja, objektiva fynd, eller vad det nu kan vara. De bärande styckena i hennes argumentation ser ut såhär: 

Om Försäkringskassan inte har laglig rätt att utforma dylika krav på hur läkarintyg ska bedömas i sjukpenningärenden blir nästa steg att undersöka om det finns rättsligt stöd för dessa. Om det till exempel finns lagar som säger att läkarintygen ska se ut på ett speciellt sätt så är ju Försäkringskassans agerande inget problem. Även här argumenterar dock Mannelqvist för att ett rättsligt stöd saknas. Hon pekar speciellt på att det är obligatoriskt för läkare att fylla i diagnoskod. Dessutom ställer man också krav på att läkaren ska använda DFA-kedjan, vilken har införlivats i bedömningar av rätten till sjukpenning sedan 2010. Hon fortsätter med att konstatera att DFA-kedjan förutsätter en bedömning av allmän aktivitetsförmåga som inte är direkt relaterad till arbete eller arbetsmarknad. Krav på diagnoskod eller bedömning av allmän aktivitetsförmåga står inte att finna i gällande rätt. Mannelqvist avslutar därmed: 

Slutligen menar Mannelqvist att kraven på utformning av läkarintyg bryter mot principen om fri bevisföring, som innebär att alla relevanta bevis ska tas hänsyn till. När det ställs krav på att läkarintyg ska se ut på speciellt sätt eller innehålla vissa saker så inskränker man denna princip. Summa summarum: Försäkringskassan har inte rätt att uppfinna egna krav på hur läkarintyg ska bedömas och de bedömningsinstrument man faktiskt tillämpar har inte stöd av lagen.  

Så, hur ska Försäkringskassan förhålla sig till detta? 

Angående normgivningskompetensen argumenterar Försäkringskassan för att det "i praxis har utkristalliserats" att myndigheten har rätt att tillföra "materiellt utfyllande regler". "Materiell" ska här tolkas i motsats till "formell" eller "administrativ", det vill säga som krav som också har en substantiell karaktär och tillför något till lagstiftningen. Man hänvisar till en dom från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2014 ref: 81) och går glatt vidare. Det ligger bortom min juridiska kompetens att avgöra rimligheten i just denna utsaga. 

Man går sedan vidare med att beskriva hur rätten till sjukpenning ska bedömas. För oss som ägnat massa tid åt att läsa avslagsbeslut ter sig beskrivningen främmande. Hur som helst verkar man här vara fullt överens med Mannelqvist. Därefter gör man påståendet att DFA-kedjan inte utgör ett tillfört rekvisit - alltså något att bocka av för handläggarna - utan snarare är en analysmodell som underlätter myndighetens arbete. Detta är alltså vad Sjunnebo reagerar på. Man säger att DFA-kedjan ger läkaren vägledning att veta vilken information Försäkringskassan efterfrågar. Däremot finns inget krav på en fullständig och logisk DFA-kedja. Att läkare förutsätts bedöma en allmän aktivitetsförmåga är dessutom enbart att betrakta som ett stöd för att i nästa led gör en bedömning av arbetsförmågan. Varje fall ska här bedömas individuellt. Bilden nedan visar det aktuella textstycket: 

Försäkringskassan fortsätter därefter med att hävda att den obligatoriska uppgiften om diagnoskod inte innebär att bara sjukdomar med tilldelad kod ger rätt till ersättning. Fritextbeskrivningar av sjukdom skulle bli för krångligt och dessutom är formuläret för läkarintyg "bara ett verktyg". Igen konstaterar man att alla relevanta uppgifter i ärendet ska bedömas. Detta framgår här: 

 Man tar sig sedan an principen om fri bevisföring: 

Återigen handlar formuläret för läkarintyg bara om att förenkla handläggning, utan att nya krav tillförs. Självklart går det bra att intyg ser ut på andra sätt, självklart avslår man inte automatiskt ansökningar på grund av felaktiga intyg, utan man värderar bevisen i varje enskilt fall. 

Sammantaget är det uppenbart att Försäkringskassan menar att man gör individuella bedömningar av tillgängliga bevis och att blanketterna betraktas som neutrala hjälpmedel för en effektiv handläggning. Försvaret är defensivt. Om man verkligen hade ställt krav på att läkarintyg skulle innehålla vissa saker - som en DFA-kedja eller objektiva fynd som ligger till grund för en speciell diagnoskod - så hade Mannelquist haft rätt, men nu är detta bara "analysmodeller" och "verktyg". 

Det ska påpekas att detta svar med största sannolikhet inte skrivits utan att avsevärda volymer myndighetssvett har spillts. Det antyder både mina intervjuer med människor på myndigheten och sättet som texten är skriven på. För det som faktiskt händer här är att man underkänner den egna rättstillämpningen. Som Inspektionen för Socialförsäkringen har konstaterat har Försäkringskassans fokus sedan Ann-Marie Begler tog över varit "rättslig kvalitet". Detta är enligt min mening en eufemism för mer stelbenta och strikta bedömningar, men det h

Den rättsliga kvaliteten har garanterats med precis de formaliserade krav på läkarintyg som i den aktuella skrivelsen transformeras till att bli "verktyg" och "analysmodeller". Kort sagt har man konstruerat krav på hur underlag för beslut ska se ut. När dessa saknats har det motiverat avslag. Försäkringskassan har själva vid upprepade tillfällen menat att den ökade rättsliga kvaliteten förklarar att avslagen har blivit fler. Nu kommer en professor i rättsvetenskap och hävdar att man inte har lagstöd för att konstruera de här kraven. Och helt plötsligt argumenterar Försäkringskassan för att alltsammans bara vara förenklande hjälpmedel utan substantiell inverkan på bedömningarna.  

Försäkringskassans handläggning av sjukpenning 

Så, hur rimlig är egentligen den här argumentationen?

För det första motsägs Försäkringskassans försvarslinje av ett vid det här laget stort antal rättsfall, där avslag motiveras med att DFA-kedjan inte är stärkt, att objektiva fynd saknas, att diagnoskod saknas, etc. Det är alltså inte ett verktyg vi har att göra med, utan ett bedömningsinstrument som ställer tämligen specifika krav på vad läkarintyg ska innehålla. I samband med att min bok publicerades i oktober 2020 så hävdade Försäkringskassan att man inte längre avslog med hänvisning till "objektiva fynd" längre och inte heller gjort detta under de senaste åren. Det stämmer inte - förvisso kallar man det för "medicinska undersökningsfynd" eller liknande, men innebörden är densamma. Som ett brev på posten började utförsäkrade att posta sina rykande färska avslagsbeslut. 

Om man summerar det hela blir slutsatsen att rättschefen på Försäkringskassan, för att försvara myndighetens agerande, väljer att hävda att man bedömer ärenden på ett sätt som man de facto inte gör. Detta kan så klart tolkas som att han helt saknar kontakt med den dagliga verksamheten. Det kan också tolkas som att han försöker driva på för att man faktiskt ska förändra saker, då det finns ett underskrivet dokument att peka på internt. Oavsett vilket är hela historien ganska talande, måste jag säga, för en myndighet som tappat kontakten med sitt huvudsakliga uppdrag.