Inledningsanförande - Debatt med Socialutskottet

Detta är mitt råmanus för ett inledningsanförande som jag gjorde i måndags i Almedalen före en debatt mellan partiernas representanter i Socialutskottet. På slutet skriver jag lite om hur jag ser på den kritik som Anna-Lena Sörenson (S) riktade mot mig och hur jag svarade. 

INLEDNING

Min forskning handlar generellt om social- och funktionshinderpolitik och mer specifikt hur åtstramningspolitik som drabbar utsatta grupper genomförs och legitimeras.

Om vi tänker oss att en av er i publiken inte  känner till någonting om den personliga assistansen, inte har följt den svenska debatten eller hört talas om alla människors vardag som faktiskt har slagits i spillror. En sådan lyssnare kommer antagligen, när hen lyssnar på debatten som följer, undra vad funktionsrättsrörelsen är så upprörda över och varför vi i forskarsamhället har varit så kritiska. Alla partiföreträdare kommer ju berätta att deras parti värnar rättighetslagen LSS, att de inte har några avsikter att skära ner och inte heller bär något ansvar. Med ganska små nyansskillnader har vi en situation där alla riksdagspartier säger att de vill och har velat samma sak. 

Lik förbannat har runt 1500 färre personer assistans idag jämfört med 2015 – vilket alltså är en minskning på runt 10%. Lik förbannat vittnar funktionsrättsrörelsen om en akut och krisartad situation – en bild som också kommer att bekräftas av en rad av mina kollegor som håller på att titta på åtstramningspolitikens effekter. Trots att alla älskar assistansen, i de här debatterna, upplever assistansanvändare och deras anhöriga att reformen är akut hotad.

Den icke-insatte lyssnaren kommer bli ännu mer förvånad när hen får höra vad den här utvecklingen beror på. Vi har en regering som säger att assistanskrisen inte har med deras agerande att göra. Vi har också företrädare för tidigare regeringspartier som säger samma sak. Vi har en ansvarig myndighet, Försäkringskassan, som menar att deras striktare rättstillämpning är den enda möjliga tolkningen av Högsta förvaltningsdomstolens domar, från 2009 och framåt, och så företrädare för Högsta förvaltningsdomstolen, som subtilt låter påskina att Försäkringskassan övertolkar samma domar. Kort sagt: ansvaret är svarte Petter som de berörda aktörerna kastar mellan sig.

Problemet är att publiken för detta skyfflande av skuld inte är en neutral och oberoende lyssnare, utan den svenska demokratiska offentligheten. De som lyssnar allra mest noggrant är så klart människor som på olika sätt är beroende av assistans för att livet ska fungera. Den totala bristen på ansvarstagande måste, sett ur ett demokratiskt och statsvetenskapligt perspektiv, betraktas som en skymf mot de här människornas rätt att utkräva politiskt ansvar. Demokratiteorin slår fast att möjligheten till ansvarsutkrävande är ett fundamentalt demokratiskt värde. Det förutsätter att man har klart för sig vad maktinnehavarna gör med makten och vad deras intentioner är så att man kan ge dessa förnyat förtroende eller försöka rösta bort dem. I centrum för den svenska assistansdebatten har vi istället ett svart hål.

REGERINGEN

Under de tio åren har massmedial rapportering om personlig assistans i huvudsak handlat om fusk och kostnader. Under den gångna mandatperioden har den funktionshinderpolitiska debatten ensidigt handlat om kostnadsökningen inom den personliga assistansen. Fram tills ministerbytet, då retoriken förändrades, har regeringen tagit upp fusk och kostnadskontroll i snart sagt allting man har sagt om eller skrivit om assistansen. Några exempel signerade av den tidigare ministern Åsa Regnér:

Det är den bakgrunden, och det faktum att kostnadsökningen fortsätter stiga kraftigt, som ger skäl för att regeringen nu genomför åtgärder för bättre kostnadskontroll.

Replik på debattartikel, Nyheter 24, 9 mars 2016

Kostnadskontroll är en förutsättning för att det ska finnas förtroende för våra välfärdssystem. LSS är en viktig del av dessa.

Replik i Dagens samhälle den 22 december 2015.

Mot bakgrund av all den kritik som riktas mot lagen för att rättigheter urholkas och för att vissa kostnader bara fortsätter att öka, planerar jag att se över LSS.

Debattartikel, Svenska Dagbladet, tisdag den 10 november 2015

Sedan 2002 har antalet personer ökat med nästan 50 procent och kostnaderna nästan tredubblats. Som synes har kostnaderna stigit kraftigt under senare år medan antalet personer inte ökat i motsvarande grad. Från 2006 med endast drygt 2000 personer. Det finns många förklaringar till denna ökning och assistansen måste få kosta. Som minister kan jag emellertid inte åse utvecklingen utan att agera. Mot bakgrund av all den kritik som riktas mot lagen för att rättigheter urholkas och för att vissa kostnader bara fortsätter att öka, planerar jag att se över LSS.

Debattartikel, Svenska Dagbladet, tisdag den 10 november 2015

De här citaten är viktiga – om vi nu ska tänka kring ansvarsutkrävande. Det är nämligen så att regeringen nu driver argumentationslinjen att man aldrig haft för avsikt att dämpa kostnadsutvecklingen. Det stämmer som synes inte. Det är inte heller så att regeringen plockar upp en fråga som redan finns i den offentliga debatten – vilket en sökning i mediearkiven visar. Istället är det regeringen som hela tiden tar upp kostnadsökning och kostnadskontroll – faktiskt i mer eller mindre varenda debattartikel, pressmeddelande eller annan skrivelse som Åsa Regnér signerar. Det finns alltså inga tvivel om att det är den sittande regeringen som gör att debatten om assistansen kommer att handla om kostnader och att de målar upp bilden av en kostnadsutveckling bortom kontroll.

I nästa led lanserar regeringen en förklaring till vad kostnadsutvecklingen beror på. Ett till citat från ministern:

Skattemedel avsatta till personer med funktionsnedsättning ska varken gå till brottslighet eller övervinster. För att försvara en så viktig frihetsreform som personlig assistans måste vi ta krafttag mot överutnyttjande och kriminalitet. (…)• De senaste tio åren har kostnaderna för den statliga assistansersättningen ökat med ca 13 miljarder. • Idag kostar den statliga assistansersättningen 30 miljarder per år…

Debattartikel i Dagens Samhälle, 6 april 2017

Även om tjänstemännen på regeringskansliet är noga med att aldrig explicit skriva att kostnadsökningen förklaras av kriminalitet, så är det så klart budskapet som läsaren ska ta med sig. I debattartikel efter debattartikel slår man först fast att kostnaderna stigit kraftigt, för att kort därefter i texten diskutera fusk och överutnyttjande.

Det här används för att legitimera de tidigare direktiven till LSS-utredningen och regleringsbrevet till Försäkringskassan där myndigheten ges i uppdrag att dämpa utvecklingen av assistanstimmar. Ändå hävdar socialdemokratin och miljöpartiet idag att man inte har haft för avsikt att strama åt och att man ingenting har med de senaste årens striktare bedömningar av rätt till assistans att göra. Givet vad man de facto skrev för två år sedan är det alltså meningen att väljarna ska tro att (1) man har velat ha en hårdare kostnadskontroll, men detta har ingenting med den efterföljande minskningen av kostnaderna att göra och (2) de hårdare bedömningarna av rätten till assistans inträffar, som av en slump, samtidigt som regeringen i varenda text man släpper ifrån sig trycker på kostnadskontroll och överutnyttjande.

MYNDIGHETSUTÖVNING

Det går här att luta sig mot vad tidigare forskning om åtstramningspolitik och offentlig förvaltning har visat. För det första är den politiska strategin här bekant. Man ser till att man får en debatt om skenande kostnader, fusk och överutnyttjande inom de välfärdssystem där man önskar spara pengar. Man lutar sig sen mot denna verklighetsbeskrivning för att de föreslagna åtgärderna ska framstå som legitima och nödvändiga. Varken min beskrivning eller den tidigare forskningen förutsätter att detta är en koordinerad strategi, det är endast en empirisk beskrivning av vad som sker. Retoriskt fokus på kostnader och fusk. Därefter åtgärdspaket som syftar till att spara pengar. Mönstret återkommer, i Storbritannien, flera stater i USA, Kanada och på Irland, för att ta några av de mest beforskade exemplen.  

För det andra så visar i princip all förvaltningspolitisk forskning att den typ av signaler som regeringar sänder påverkar myndighetsutövning. Eftersom många av de tjänstemän som befolkar regeringskansliet har pluggat hos oss vet jag att de vet detta. De vet att om man skriver i ett regleringsbrev att ”Försäkringskassan ska bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen” och sen, några rader senare, ”Försäkringskassan ska även säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande”, så kommer resultatet bli en stramare rättstillämpning. Det är den självklara konsekvensen.

Kort sagt, eftersom debatten nu har övergått från att – på regeringens initiativ – handla om fusk och överutnyttjande till att handla om vems fel det var att det har blivit så olyckligt med assistansen, så är det viktigt att minas hur insatsen har målats upp som ett kostnadsproblem. Regeringen har varit tydliga med att man vill kontrollera kostnader, Försäkringskassan har agerat därefter. Regeringen har ensidigt fokuserat på fusk och övervinster i sin funktionshinderpolitiska kommunikation. Faktiskt utan något som helst empiriskt stöd. Faktum är att de siffror som citerats av regeringen och Försäkringskassan i debatten – som säger att runt 10% av allas assistansutbetalningar är felaktiga – bygger på en metod som saknar evidens och som dessutom har använts på fel sätt, vilket min egen och Hampus Nilssons forskning entydigt har visat.

Jag menar med andra ord att det demokratiska svarta hålet i centrum av assistansdebatten, där ingen har skuld och alla vill väl, måste fyllas med en förståelse för samspelet mellan myndigheter, domstolar och regering. Vi har här en politisk utveckling som sker utan inblandning av riksdag – istället skapas politiken i ett komplext samspel mellan offentlig debatt, regeringssignaler, myndighetsutövning och prejudicerande domstolsbeslut. Det är i detta samspel – och i de vilseledande retoriska figurer som används för att släta över utvecklingens drivkrafter – som svårigheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande skapas.

AVSLUTNING

Det finns ett demokratiskt ansvar att ta här. Gällande vilken politik man har verkat för och gällande vilken politik man ämnar föra. Jag är rädd att vi kommer höra samma anklagelseakter och samma undskyllningar som vi alla har hört till leda här. Men jag tror att det som assistansanvändare och dessas anhöriga vill höra är varför – varför regeringen faktiskt har agerat som man har gjort. Varför man inte har agerat för att häva effekten av HfD:s domar och varför man så tydligt kopplat samman kostnadsökningen med fusk och kriminalitet. Jag tror också att assistansanvändare och andra är intresserade av vilka löften oppositionen är beredda att ge.

Märk väl att jag idag inte har kritiserat den förda politiken här idag. Jag har istället kritiserat den politiska debatten – som har handlat om kostnader och fusk, men väldigt sällan om assistansanvändares grundläggande rättigheter och livsvillkor. Jag har framförallt kritiserat en debatt som fastnat i undanglidningar och en distinkt saknad av ryggrad. Det finns en lite märklig föreställning att forskarsamhället – i kraft av sitt oberoende och sin neutralitet – inte ska ägna sig åt den här typen av kritik. Men om jag, eller mina kollegor som blir alltmer kritiska mot utvecklingen och assistansdebatten, skulle hålla tyst – fast vi ser en vilseledande diskussion samtidigt som människors liv slås i spillror, då är vi inte neutrala. Då är vi medlöpare. Samma kritiska granskning kommer följa om utvecklingen fortsätter under en borgerlig eller blocköverskridande regering. Även om det hade varit skönt att slippa. Tack så mycket.

TILLÄGG

Föga förvånande möttes min beskrivning av mothugg av Socialdemokraten Anna-Lena Sörenson, som är vise ordförande i socialutskottet. Det var synd att det inte fanns utrymme för en längre diskussion. Hur som helst var hennes poäng att jag utelämnade vissa saker som regeringen har gjort – t ex att slopa besparingsformuleringen i regleringsbrevet och att ändra utredningsdirektiven. Dessutom menade hon att min beskrivning lät konspiratorisk. Jag tänkte kort sammanfatta vad jag försökte svara.

Det är sant att regeringen har lyssnat på kritiken från funktionsrättsrörelsen, forskarsamhället och oppositionen. Det är så klart bra. Dock har vi fortfarande en situation där väldigt många personer blivit av med assistansen utan att regeringen vill ge några löften eller agera – huvuddelen av det vi pratar om som ”assistanskrisen” finns fortfarande kvar. Det regeringen har gjort är att till för att förhindra ännu värre direkt katastrofala konsekvenser. Men det stämmer nog att jag hade kunnat prata lite om de här sakerna och hur jag ser på dem i min presentation, även om de inte förändrat huvuddragen i min analys.

Angående konspirationen påpekade jag faktiskt flera gånger min presentation att jag inte vet om sakerna jag beskriver är en medveten politisk strategi eller inte. Jag försöker beskriva vad min empiri och inläsning av tidigare forskning visar. Alltså följande:

a.     Regeringen fokuserar ensidigt på kostnader, fusk och överutnyttjande i sin retotrik.

b.     Detta anförs som försvar för att motivera besparingsdirektiv i utredning och regleringsbrev.

c.     Tidigare forskning visar att det här mönstret återkommer väldigt ofta när besparingspolitik ska genomföras.

Jag tycker att det är min skyldighet att rapportera de här sakerna. Alla tre är faktiskt empiriskt verifierbara faktum och jag tycker inte att det är konspiratoriskt att säga vad empirin visar. Som jag skriver ovan verkar det för mig väldigt osannolikt att regeringen inte beaktat hur signalerna ska uppfattas av Försäkringskassan och att fokus på kostnader och fusk sker av en slump och inte för att motivera de besparingsåtgärder som de explicit anförs för att legitimera. Men då det – som tur är! – saknas vetenskapliga metoder för att läsa människors tankar stannar detta vid en tolkning. Jag vidhåller att denna inte är konspiratorisk.