"Hon lydde bara order" - Om den sparkade myndighetschefen och banal ondska

Den här texten handlar om vilket ansvar offentliganställda har för den politik som de har i uppdrag att genomföra. När jag skrivit detta har jag tänkt att jag verkligen vill att anställda på Försäkringskassan – som är den myndighet som jag kommer att fokusera på – ska läsa och reflektera över sitt uppdrag. Jag tror nämligen att det finns en utbredd tendens bland offentliganställda handläggare att underskatta betydelsen av den egna yrkesrollen. Jag tror att man ofta ser sig som en regeltillämpare, en kugge i ett maskineri där man när är ersättningsbar och därför saknar inflytande över den politik som förs. Min före detta kollega, den ständigt saknade professorn Lennart Lundquist, menade istället att offentliganställda måste fungera som ”demokratins väktare”, nödvändiga för att politiska beslut ska kunna genomföras, men också centrala som en larmfunktion när besluten drabbar människor på sätt som strider mot fundamentala demokratiska värderingar. Hans böcker om offentliganställdas etik och ansvar understryker vikten av de som vågar säga ifrån, de som agerar när magkänslan säger att byråkratin gör skada och som därigenom försvarar människors grundläggande rättigheter och demokratins fundamentala värden.

Betydelsen av ett sådant tjänstemannaetos understryks vid en historisk tillbakablick. Vilken dåtid vi än väljer att titta på kommer att visa på företeelser som vi idag skakar på huvudet åt: ”hur kunde tjänstemän gå med på att implementera tvångssteriliseringar utan att protestera?”; ”hur kunde vanliga anställda systematiskt misshandla funktionshindrade på statliga institutioner?”; ”hur kunde vi…” …än det ena och än det andra. De här sakerna berodde så klart inte på att dåtidens byråkrater var diaboliska sadister, utan på att de var inbäddade i en uppsättning normer och arbetssätt som gjorde de här sakerna självklara. Och att de accepterade dessa. Insikten att vi är fångar i vår samtid och att denna alltid rättfärdigar saker som egentligen inte går att rättfärdiga, bör mana till ödmjukhet inför vår egen samtid. För med all sannolikhet finns även idag saker som vi om femtio år kommer att skämmas över. Och jag är faktiskt ganska säker på att det finns anställda, till exempel på Försäkringskassan, som misstänker att assistansnedskärningarna och sjukförsäkringspolitiken - som vi vet slår människors liv i spillror - kommer att vara några av de där sakerna som man i framtiden kommer att skaka på huvudet åt. En kår av offentliganställda som säger ifrån och agerar på sina ryggmärgsreflexer är en försäkring mot en sådan historisk baksmälla. 

*

Utgångspunkten för den här texten är att Försäkringskassans generaldirektör Ann-Marie Begler har fått sparken av regeringen. Den dominerande tolkningen är att regeringen på det här sättet försöker skyffla undan assistansnedskärningarna och de striktare bedömningarna av sjukpenningsansökningar från den politiska dagordningen. Begler har gripit sig an regeringens direktiv att strama åt bedömningarna med stor entusiasm; hon har misstänkliggjort assistansanvändare, bemött kritik som egentligen varit riktad mot de politiska beslutsfattarna och konsekvent ignorerat vad Försäkringskassans stramare bedömningar fått för konsekvenser för enskilda. Hon var en trogen tjänare av nedskärningspolitiken som fick kicken när det började brännas. 

Regeringens beslut att sparka Begler har fått kritik: ”hon lydde ju faktiskt bara order” heter det. Precis som tjänstemännen som implementerade tvångssteriliseringarna eller institutionaliserade de vars hjärnor fungerade utanför dåtidens snäva ramar. Borgerligheten har gått till konstitutionsutskottet och höga tjänstemän på Försäkringskassan och inom domstolsväsendet har ridit ut till Beglers försvar. Det är så klart bra att regeringen inte tillåts skyffla skulden på Försäkringskassan och dess chef, men det finns också något bekymrande med försvaret för Begler – att hon bara lydde order. För det är ju precis sådär vi tenderar att tänka när vi genomför beslut vars konsekvenser känns tveksamma; att besluten inte är våra, att vi bara är kuggar i maskineriet och att det är maskineriets konstruktör som ska bära hundhuvudet. Egentligen vet de flesta av oss att resonemanget inte håller, vilket inte minst en historisk tillbakablick visar. Någonstans måste det alltså gå en gräns som markerar när tjänstemannen har ett ansvar att obstruera, protestera eller på annat sätt larma om att saker inte går rätt till.

I den här texten vill jag, utifrån fallet Begler och föreställningen om att hon ”bara lydde order”, försöka ge offentliganställda en grund för att föra en diskussion, med sig själva och andra, om var den gränsen går. Alla offentliganställda bör vara beredda att ställa sig själva frågan när de inte längre kan rättfärdiga sitt arbete, när deras ansvar är att obstruera eller protestera. 

i. Den lydige tjänstemannen

Sveriges styrs genom att riksdag stiftar lagar, väljer regering och att myndigheter implementerar de politiska besluten. I en idealtypisk värld som inte har speciellt mycket att göra med hur politik rent konkret blir till, det vill säga. För i själva verket utformas så klart politiken i ett komplext samspel mellan myndigheter och folkvalda representanter. Myndigheter kan både obstruera, förenkla eller aktivt driva en egen politisk linje - vilket inte minst Försäkringskassan är ett gott exempel på.

Försäkringskassans agerande, och Beglers ledarskap, har sedan regeringsskiftet 2014 präglats av en mycket stor hörsamhet gentemot regeringen. Begler har till etthundra procent ställt upp på beskrivningarna av assistansen som drabbad av en kostnadsökning bortom kontroll och hon har villigt drivit på för att avslagen inom sjukförsäkringen ska öka. Till exempel har hon svarat på debattartiklar som kritiserar regeringen, radikalt ändrat myndighetens retorik så att den överensstämmer med regeringens beskrivningar av assistansen och dammat av de oseriösa fuskundersökningarna som Försäkringskassan, fram till Beglers tillträde, ansåg vara otillförlitliga. Mellan 2012 och 2015 arbetade faktiskt myndigheten för att nå ut med budskapet att fusket inom assistansen var överdrivet. Med Begler ändrades tongångarna radikalt. Dock utan att myndigheten tagit fram nya uppgifter som föranledde den nya linjen. Den sparkade myndighetschefen fungerade alltså i realiteten som en opinionsbildare för den sittande regeringens åtstramningar.

Utifrån de formella beskrivningarna av politikers och myndigheters uppgifter har Begler gått långt bortom vad som förväntas av en myndighetschef. Om vi istället ser politik som ett resultat av ett komplext samspel mellan folkvalda och myndigheter så har Försäkringskassans ledning varit synnerligen aktiva gällande att forma politiken. Man har inte bara lytt order, utan legitimerat dessa, hittat snillrika sätt att genomföra dem och effektivt bidragit till att mota undan kritik. Nu var det så klart inte därför Begler fick sparken – det fick hon för att det behövdes en syndabock – men oskyldig är hon absolut inte.

På ett principiellt plan, och utifrån Lundquists teorier om offentliganställda som demokratins väktare, är den här typen av myndighetsutövning farlig. Självständigt tänkande tjänstemän, som inte bara implementerar utan också värderar konsekvenser gentemot mänskliga rättigheter och gällande konstitution, är en demokratisk bromskloss för att inte katastrofala beslut ska genomföras. Demokrati handlar alltså inte bara om att regeringens eller riksdagens beslut gäller. Demokrati handlar också om att grundläggande rättigheter och grundlag respekteras. Det är till exempel inte demokratiskt att folkomrösta bort en minoritets rätt till yttrandefrihet. På motsvarande sätt kan det inte heller vara demokratiskt legitimt att rösta bort en minoritets möjlighet att röra sig i samhället och delta i samhällslivet. Eftersom det även i demokratier kan fattas farliga beslut är det centralt att offentliganställda agerar utifrån en etisk kompass. Ibland kan den etiska kompassen faktiskt visa att man har ett ansvar att inte lyda order. 

Även om Beglers agerande utifrån Lundquists analys har brustit, så har Försäkringskassan också anställda som han med all säkerhet skulle ha applåderat. Till exempel har anonyma källor inifrån Försäkringskassan uppgett att avslagsgrad i vissa fall har fungerat som lönekriterium och vittnat om en kultur som främjar avslag. De här företeelserna hotar den grundläggande rätten till en individuell prövning. Att anonymt larma om de här sakerna är därmed ett försvar av demokratin. Man kan också ta detta ansvar på andra sätt: man kan till exempel säga upp sig, försöka påverka myndighetens arbete internt, eller arbeta politiskt för en annan inriktning.

*

Hannah Arendts poäng i analysen av den banala ondskan är att brott mot människors rättigheter alltid förutsätter de som ”bara lyder order”. I en moralisk mening går det så klart inte att jämföra förintelsen med en, förvisso förödande, svensk socialförsäkringspolitik. Men det går att jämföra psykologin och de rättfärdiganden som ska till för att människor ska acceptera att vara kuggar i ett maskineri som man vet förstör människors liv. I Arendts analys är kärnan oförmågan att tänka, i synnerhet att sätta sig in i andra människors situation. Eichmann blir förblindad av sina egna karriärvägar och sina överordnades önskningar. Eftersom han inte förmår sätta sig in i situationen för människorna vars transporter till Auschwitz han organiserar så kan han inte heller se att han har ett ansvar bortom de order han förväntas lyda. Den moraliska kompass han följer är inte hans egen, utan den nazistiska byråkratins. Arendt vill poängtera faran i att människor på det här sättet skärmar av livsvillkoren för andra människor, för att istället bara se en uppsättning byråkratiska förväntningar och regler. Ondskan är ofta banal, snarare än monstruös, då den förverkligas av människor som bara lyder order, som gör vad som förväntas och inte kan eller vågar greppa innebörden av sitt agerande.

Ann-Marie Beglers tid som chef på Försäkringskassan präglades av allt att döma av ett dylikt misslyckande att tänka. Det moraliska brottet är så klart ojämförbart, men acceptansen för att gå hennes överordnades krav till mötes, att verkställa utan att ta in konsekvenser, är densamma som i Arendts analys. Liksom de infantila motiveringarna; ”om jag hade varit assistansanvändare hade jag säkert också velat ha så många assistanstimmar som möjligt”; ”precis som med fortkörning finns det ett stort mörkertal när det kommer till fusket”; ”avslagen ökar för att rättsäkerheten ökar”. De medarbetare på Försäkringskassan som larmade om kulturen, lönekriterierna eller som på andra sätt tagit agerat utifrån hur sjuka och funktionshindrade har drabbats, som inte nöjt sig med att bara vara kuggar i maskineriet, har istället agerat som demokratins väktare.

ii. Det byråkratiska våldet

En helt central komponent av Arendts analys handlar om att förstå de förutsättningar som kultiverar misslyckanden att tänka, som när självrättfärdigande och som gör det svårare för människor att förhålla sig självständigt och kritiskt. Kuggen i maskineriet, som saknar inflytande och inte kan påverka, som alltid kan ersättas och som inte har något ansvar, är inbäddad i en organisation som gör det här sättet att tänka friktionslöst och naturligt. När ägg ska knäckas är det inte meningen att människor ska agera utifrån en moralisk måttstock och ställa frågor kring politikens innehåll och konsekvenser; istället ska hen göra organisationens mål till sina egna och lägga eventuella betänkligheter åt sidan.

Jag menar att det finns tydliga paralleller mellan Arendts analys av byråkrati och vad vi vet om Försäkringskassans och socialförsäkringspolitikens funktionssätt. I synnerhet ser jag fyra viktiga likheter.

1.     Människor reduceras till nummer, statistik, en massa

För Arendt var ett gemensamt drag för alla former av totalitarianism att människor slutade betraktas som individer och istället gjordes till en massa, en statistisk kolumn där människor upphör vara individer. Den här manövern är också hela utgångspunkten för regeringens styrning av Försäkringskassan. Max 18 000 människor ska ha sjukersättning. Sjuktalet ska pressas ner till 9.0-dagar. Timutvecklingen inom assistansen ska brytas. Det är inte svårt att se hur de här målen kan hamna i konflikt med individuella bedömningar och rättigheter, för vad händer egentligen om behoven inte minskar? Försäkringskassan kan inte göra något för att styra över människors funktionsförmåga. Däremot kan myndigheten påverka hur rätten till socialförsäkringssystemen bedöms. Men då har också individens rätt till en individuell bedömning upphört att gälla. 

Precis samtidigt som regeringen ger Försäkringskassan i uppdrag att sänka sjuktalet börjar andelen avslag stiga. Det beror så klart inte på att det finns en saklig grund i termer av individuella bedömningar – det vill säga att människor har blivit friskare – utan på att alla de behov som ryms bland sjukskrivna medborgare har klumpats samman och underkastats en överordnad kvantitativ målsättning. Människorna har blivit en massa som identifierats som "kostsam". Det är inte längre individuella behov vi har att göra med, utan en formlös grupp som ensidigt ses ur ett kostnadsperspektiv.

2.     Individen osynliggörs i det byråkratiska systemet

För att människor ska kunna styras som en massa så måste deras individuella behov och egenskaper alltså abstraheras bort från beslutsprocesserna. Såväl assistans som sjukpenning och sjukersättning ska bygga på individuella bedömningar. I realiteten ser vi idag en mycket mer regelstyrd Försäkringskassa, där målsättningen - i ”rättssäkerhetens” namn - är att garantera så likformiga bedömningar som möjligt. Problemet är att människors behov inte kan schabloniseras, vilket leder till att de individuella bedömningarna istället blir kalkerade efter en färdig mall. Den här tendensen syns inom såväl sjukförsäkringen som inom assistansen. Mallen tas fram av Försäkringskassans jurister, som utformar de vägledande interna dokument som ska styra myndighetens rättstillämpning. En tydlig tendens är att denna blir allt striktare, vilket alltså innebär att handläggare åläggs att göra fler avslag. 

Detta motsvaras i sin tur av att man bedömningarna av rätten till sjukförsäkring och assistansersättning har organiserats så att de som fattar besluten i så liten utsträckning som möjligt träffar de som ansöker. Handläggarnas uppdrag är att scanna ansökningarna efter en uppsättning förutbestämda rekvisit. Om intygen saknar någon punkt på handläggarens checklista blir det avslag. Samtidigt blir den enskilde i stor utsträckning osynlig för de handläggare som ska fatta, ofta livsavgörande, beslut om tillgång till socialförsäkringssystemen. Medkänsla är i det här sammanhanget att betrakta som ett potentiellt störande element som riskerar att öka andelen beviljade ansökningar. Mindre kontakt med människorna vars liv man håller i sina händer blir en effektiv reducering av ovälkommen empati. De läckor som rapporterats inifrån Försäkringskassan vittnar om en kultur som belönar avslag och odlar en hård och ibland nedlåtande ton mot medborgare som söker sjukpenning eller assistans. Det är en form av avhumanisering som går hand i hand med att individerna som ansöker om sjukpenning eller assistansersättning görs  ansiktslösa och osynliga. När väl individen suddats ut återstår bara konturer som fantasier om fusk, överutnyttjande och lathet kan projiceras på. 

3.     I byråkratin har ingen ansvar

Enligt Arendt organiseras byråkratin så att ingen enskild person har ansvar – ett förfarande som också går igen i totalitära styren. Det är i systemet och dess komplexitet individen försvinner och ersätts av massan, i de juridiska tolkningarna och genom de komplexa regelsystemen. Detta gäller såväl assistansersättningen som sjukförsäkringen, där det för det första och generellt sett inte finns någon aktör som säger sig vara ansvarig för utvecklingen. Regeringen hänvisar till förvaltningsdomstolarna, som pekar på Försäkringskassans lagtolkningar, som i sin tur hänvisar till att de endast implementerar gällande lag. För det andra så har de regelsystem där lagstiftningen tolkas uppnått en sån stor komplexitet att det är ytterst svårt, också för jurister specialiserade på ämnet, att greppa hur tolkningarna går till. Det är ett system som till synes verkar leva sitt eget liv och vars konsekvenser därmed ingen behöver känna ansvar för. 

De regelsystem och checklistor som beskrevs ovan fyller funktionen att minimera inslag av självständigt tänkande hos den enskilde byråkraten, vilket också osynliggör dennes roll i systemet. Byråkraten har ju inget annat val än att följa checklistan. Eventuella förskräckligheter är inte dennes ansvar. Mekaniseringen av biståndsbedömningen innebär också att den enskilde handläggaren i allt högre grad blir möjlig att ersätta, vilket kan förleda den offentliganställde att tänka att hen kan ersättas av någon annan som utförde samma arbete. Det spelar alltså ingen roll vad hen gör, maskineriet rullar på i vilket fall. Högre upp i organisationen deklarerar rättsavdelningen såväl som myndighetledningen att man bara följer lagen och att denna bara kan tolkas på ett sätt. Det finns ingen skuld på Försäkringskassan. Det finns inget beslutsfattande, inga avvägningar, inga betänkligheter och därmed heller inget att invända. 

På det här sättet skapas illusionen av en myndighet där inte någon har ansvar. Man följer bara den entydiga och överordnade lagen, man verkställer bara en förutbestämd viljeriktning. I Försäkringskassans värld är allt entydigt och rättframt, rätt eller fel, bifall men allra helst avslag. Det går så klart inte att hitta en enda förvaltningsforskare eller förvaltningsjurist som menar att verkligheten ser ut såhär. Lagar tolkas ständigt, myndigheter är involverade i ett kontinuerligt tolkningsarbete och blir därigenom medskapare av politiken. Men genom att beskriva sin verksamhet på det här sättet ger man näring åt oförmågan att tänka. 

4.     Byråkratin uppfinner sina egna regler

Arendt har beskrivit hur byråkratier, och totalitära sådana i synnerhet, uppfinner regler som rättfärdigar den egna myndighetsutövningen. I Försäkringskassans agerande syns detta tydligast genom de ständiga hänvisningarna till ”rättssäkerhet”, som till exempel används för att legitimera att sjuka personer tvingas arbeta och att svårt funktionshindrade hänvisas till kommunal hemtjänst. Ann-Marie Begler har själv tryckt på den ökade rättssäkerheten som sin främsta bedrift. Detta är en diskursiv konstruktion som ger myndighetens verksamhet riktning, genom att hänvisa till ”rättssäkerhet” kan man agera under illusionen att den ökande avslagstakten i själva verket är ett försvar av ett centralt demokratiskt värde.

Rättssäkerheten specificeras i sin tur i en rad extremt detaljerade regelkonstruktioner som  alltså syftar till att minimera utrymmet för den enskilde handläggaren att göra en självständig och individuell bedömning. Resultatet blir en version av rättssäkerhet som innebär att alla behandlas lika – dock inte nödvändigtvis utifrån lagstiftningens intentioner, utan snarare utifrån de överordnade besparingsambitionerna. Och detta är mycket viktigt: den mening som begreppet ”rättssäkerhet” får här har mycket lite att göra med begreppets innebörd så som det har slagits fast av rättsfilosofer och demokratiteoretiker. För rättssäkerhet handlar egentligen inte bara om likabehandling. Om alla myndighetsbeslut strider mot lagen på samma sätt har man inte uppnått rättssäkerhet, utan ett system som suspenderar demokratiskt stiftade lagar. Rättssäkerhet måste  innebära att rättstillämpning utifrån principen att ”lika fall bedöms lika” också har stöd i lagtexten. Som i de fall vi diskuterar här understryker individuella bedömningar. Det stora hotet mot rättssäkerheten inom socialförsäkringarna är idag inte att lika fall bedöms olika, utan att alla fall bedöms utifrån juridiskt hittepå som ofta saknar täckning i lag och vars överordnade syfte, som sagt, är att göra åtstramningar. 

Sammantaget kan vi alltså se hur ett antal karaktäristiska byråkratiska funktionssätt, såsom Arendt analyserar dem, figurerar i styrningen av Försäkringskassan. Samtidigt är konsekvenserna väldokumenterade; det är ett omfattande mänskligt lidande hos grupper som redan är stigmatiserade och utsatta. För Arendt kan de här faktorerna förklara varför så många människor tillåter sig att delta i ett system som de moraliskt inte kan ställa sig bakom. I fallet Försäkringskassan verkar det högst sannolikt att dessa faktorer säger något om de mekanismer som verkar hos anställda som verkställer en politik de vet skapar ett stort lidande.

iii. Lyckas att tänka

Arendts bok Eichmann i Jerusalem är inte bara en analys av hur oförmågan att tänka tar sig uttryck hos en byråkrat i Nazityskland, utan också av hur en sådan oförmåga kan tillåtas växa och vilka motiv som driver de som bär den. Det följer ur hennes diskussion att vi behöver en kår av byråkrater, och av medborgare mer generellt, som inte avsäger sig sitt självständiga tänkande och sin förmåga att sätta sig in i de personer vars livssituation de påverkar och ibland till och med bestämmer över. Utan att specificera exakt var gränsen får för när man som tjänsteman har en skyldighet att vägra, kan man säga att det utan tvekan är så att man som byråkrat har en skyldighet att bevara sin förmåga att tänka.

Jag tror att vi idag är i ett mycket farligt läge, där människor med normavvikande funktion och sjuka systematiskt misstänkliggörs och får se sina levnadsvillkor försämras. Det är ingen tvekan om att Försäkringskassan spelar en central roll här. De som arbetar på denna myndighet har därför en roll att finna – den demokratiska väktarens roll. Denna går ut på att inte låta den egna moralen ersättas med myndighetens eller den politiska samtidens. Att inte lura sig att tro att man endast är en kugge i ett maskineri eller att ens överordnade skyldighet alltid är att följa order. Istället: tänk själv, blunda inte för ditt arbetes konsekvenser och agera sedan därefter.