Riksdagsdebatt om personlig assistans - hur legitimeras nedskärningarna?

Under sommaren och hösten har regeringens strategi varit att alls inte debattera personlig assistans. Den strategin har man tvingats överge. Utifrån riksdagens debatt i frågan den 21 november står det klart att regeringens linje från tidigare ligger fast. Det är samma argument och samma retoriska figurer som vi har hört – ”till leda”, skulle vissa kanske drista sig att säga – under de senaste två åren. Om någon veckan publiceras min systematiska analys av regeringens argumentation fram tills hösten 2016. Den här texten är en mindre vetenskaplig uppdatering av den analysen. Anledningen till att jag inte ägnar mig åt oppositionens argument är att jag som forskare är intresserad av hur åtstramningar legitimeras, varför det är regeringens argument som är av principiellt intresse. Det ska dock påpekas att många av de argument som jag framför, i synnerhet kring fuskfokus, också hade kunnat riktas mot föregående regering.

Regeringens argumentation vilar på två pelare. För det första, att assistansen är drabbad av oegentligheter, fusk och att det finns problem i hur lagstiftningen ser ut. För det andra, att regeringen inte har något ansvar för den situation som nu råder, att assistanskrisen är ett resultat av domstolstolkningar och myndighetsutövning som regeringen inte kan påverka. Jag behandlar dessa två argument för sig under rubrikerna nedan.

Fusk och oegentligheter

Åsa Regnér återkommer till att vi vet att det finns oegentligheter, att lagen behöver förbättras och att pengarna för reformen ska gå till vad de egentligen är avsedda för.

I det här sammanhanget finns det några intressanta retoriska figurer som vi känner igen sen tidigare.

”Alla de som har rätt till stöd, ska också få stöd” – Åsa Regnér. Den här språkliga figuren fungerar på samma sätt som när människor säger ”självklart ska de invandrare som inte begår brott få plats i Sverige”. Mot bakgrund av att detta nästan uteslutande sägs av de som kraftigt vill begränsa invandringen är det underförstått att det finns en väldans massa invandrare som begår brott. På motsvarande sätt är det underförstått i Regnérs uttalande att det finns en massa assistansanvändare som inte har rätt till stöd – annars hade det ju inte funnits pengar att spara. Syftet med att upprepa den här frasen är med andra ord att antyda att regeringens åtstramningar – de som genomförts och de som kommer genomföras – bara drabbar de som egentligen inte ska ha stöd. I själva verket är frasen som sådan en plattityd: vilka som anses ha rätt till stöd utifrån gällande rättspraxis är ju, i alla fall delvis, ett resultat av regeringens egen politik, vilket innebär att innebörden av frasen blir ”de som regeringen anser har rätt till stöd, ska också få stöd”. Funktionen är dock att skapa en åtskillnad mellan förtjänta och oförtjänta assistansanvändare, där andemeningen är att regeringens politik bara kommer att påverka den senare gruppen.

Samma syfte har uttrycket ”pengarna ska gå till vad de är avsedda för”, där såväl Regnér som Miljöpartiets representant (vars insats i den här debatten var häpnadsväckande okunnig och vilseledande) explicit hänvisade till fusk. Återigen: det finns inga belägg för att fusket inom personlig assistans är speciellt stort; de utredningar som Mp hänvisar till saknar helt evidensvärde och i övrigt saknas kunskap om volymerna av felaktiga utbetalningar, vilket jag och Hampus Nilsson har visat i vår rapport. Denna rapport refereras numera såväl av Delegationen för korrekta utbetalningar som av höga tjänstemän på Försäkringskassan. Lik förbaskat återkommer föreställningarna om det stora assistansfusket. Självklart finns det oegentligheter, självklart ska dessa bekämpas. Men den politik som debatterades i riksdagen handlar inte om att begränsa fusket, det är inte detta som regeringen får kritik för, utan om generella neddragningar. Att flytta fokus till fusket kan däremot vara en effektiv retorisk strategi, som döljer vad assistanskrisen i själva verket handlar om. Redan för ett år sedan argumenterade jag – i min snart publicerade artikel – för att "fusket" inte är utgångspunkten för regeringens politik, utan dess  legitimeringsgrund, en retorisk figur som används för att sälja åtstramningar. I debatten påpekar Regnér att den tidigare regeringen också hade ett tydligt kostnadsfokus. Detta stämmer, till exempel upprepade den tidigare ministern Maria Larsson (Kd) okritiskt att fusket låg runt 10%. För regeringen blir det här ett sätt att klistra dubbelmoral på de borgerliga kritikerna samtidigt som man vill stärka de egna argumenten - motståndarna håller ju med! I själva verket är det snarare så att även tidigare regering bär skuld till att de här föreställningarna valsar runt i debatten.  

Ytterligare ett argument som vi känner igen från de senaste två årens assistansdebatt är att regeringen värnar LSS legitimitet. Resonemanget gör gällande att om skattebetalare inte vet vart pengarna går så kommer förtroendet för LSS att utarmas. Detta  gör det i sin tur möjligt att beskriva åtstramningar som ett sätt att värna assistansen - det är ju för legitimitetens skull! I ett direkt citat återger Regnér till exempel att en fiktiv skattebetalare kan resonera ”nämen dom bryr sig inte om ifall mina pengar går till den här reformen eller inte, det kan gå till vad som helst och ingen gör något”. I sak håller inte heller detta argument: det är inte så att LSS har haft problem med legitimiteten, varefter regeringen har vidtagit åtgärder för att rädda förtroendet för reformen. Snarare är det den nuvarande och tidigare regeringen själva som har lyft upp fusket på dagordningen och därmed bidragit till att skapa den legitimitetskris som man säger sig vilja lösa. Enkla slagningar i valfri mediedatabas visar att fuskdebatten blossar upp efter att de statliga utredningarna har presenterats och efter att regeringen opinionsbildat i frågan. Det stämmer alltså inte att regeringen har svarat på en allvarlig legitimitetskris för assistansen.

I Regnérs retorik förekommer fortfarande hänvisningar till privata och oseriösa assistansanordnare, även om referenserna till fusk dominerar. Även om jag delar indignationen över dessa, och betraktar ”vinst i välfärd” mer generellt som en central ideologisk fråga som bör debatteras, är de här till för att förskjuta fokus. De åtgärder som regeringen får kritik för är inte designade för att göra livet surt för att privata assistansanordnare, utan slår mot alla människor som har assistans, oavsett om denna är utförd av kommuner, brukarkooperativ eller privata anordnare.

Om man summerar debatten så framstår det som att regeringen även fortsättningsvis kommer att hänvisa till fusk och oegentligheter. Två saker är då viktiga att komma ihåg för de som kritiskt vill granska politikutvecklingen inom området:

1. Det finns inga belägg för att fusket skulle uppgå till 10%, vilket är en siffra som har florerat i debatten; det saknas överhuvudtaget trovärdiga uppgifter om hur stort fusket är. Det är oroväckande att så mycket av debatten kring personlig assistans cirkulerar kring spekulationer i denna fråga.

2. De politiska åtgärder som regeringen kritiseras för har inte med fusket att göra. Regeringens styrning av Försäkringskassan, LSS-utredningen och frysningen av schablonbeloppet för varje beviljad assistanstimme är inte effektiva åtgärder för att komma tillrätta med fusket. När Regnér hänvisar till fusket i den här frågan hade det varit uppfriskande om någon kunde ställa motfrågorna ”hur hade ni tänkt att regleringsbrevet till Försäkringskassan för 2016 skulle minska fusket?” Hur menar ni att den hårdare rättspraxis som gäller idag, och som ni har accepterat, ska minska oegentligheterna?”

Ingens ansvar

Den andra huvudlinjen i regeringens argumentation är att den rådande situationen inte är regeringens ansvar, att man inte har genomfört några neddragningar och att det snarare är så att regeringen faktiskt försöker återställa lagens intentioner.

För det första måste begreppet ”nedskärning” förtydligas. Det har tidigare argumenterats att det inte finns en nedskärningspolitik eftersom assistanskostnaderna ökar i absoluta tal. Det är så klart ett absurt argument; det som är relevant är huruvida en politisk åtgärd leder till mindre kostnader än om åtgärden inte genomförts. I detta avseende är det uppenbart att regeringen har genomfört neddragningar, till exempel gällande uppräkningen av schablonbeloppet samt i uppmaningen att Försäkringskassan ska dämpa kostnadsutvecklingen. Därmed faller även Mp:s argument att man inte fattat några aktiva beslut om nedskärningar.

Regleringsbrevet till Försäkringskassan för 2016 är det tydligaste exemplet på ett aktivt beslut från regeringen som har fått stora konsekvenser. Denna styrning av Försäkringskassan ledde till fler avslag och att Försäkringskassan omtolkade en dom från högsta förvaltningsdomstolen från 2012 som ett prejudikat för att ”egenvård” inte kan räknas som ett behov som berättigar till assistans. Detta vill man nu inte kännas vid. Att regeringen skulle kunna påverka Försäkringskassans myndighetsutövning beskrivs av regeringspartierna som en anklagelse om konstitutionellt tveksamt ministerstyre. Det argumentet håller inte. För det första har regeringen nu får någon veckan sedan påverkat Försäkringskassans rättstillämpning i och med nödstoppet av omprövningar. Om det är ministerstyre att påverka Försäkringskassans arbete, såsom det påstods i debatten, så är detta också ministerstyre. I själva verket har regeringen massor med olika verktyg för att påverka förvaltningsmyndigheter, till exempel redan nämnda regleringsbrev, speciella utredningsuppdrag och projekt samt tillsättning av generaldirektör. Mer generellt beskrivs ofta myndigheter som tämligen lyhörda inför regeringens intentioner, vilket brukar kallas för informell styrning. Jag skulle bli mycket förvånad om man hittar en enda seriös forskare som sysslar med offentlig förvaltning och som köper beskrivningen av att regeringen inte kan påverka Försäkringskassans handläggning av assistansen. Detta kan enbart betraktas som en manöver för att ducka ansvar. 

I en finurlig retorisk glidning menar sedan Åsa Regnér att regeringens kritiker menar att regeringen skulle ha påverkat Högsta förvaltningsdomstolens domar, rimligtvis i ett försök att förskjuta fokus från regeringens styrning av Försäkringskassan. Mig veterligen har emellertid inga sådana argument förts fram i debatten. Ifall jag har missat sådana påståenden så är jag benägen att hålla med Regnér på den här punkten – det är inte sannolikt att domarna i HFD tar order av regeringen.

Med andra ord, det är nonsens att regeringen inte kan påverka Försäkringskassan och det är nonsens att regeringen inte har påverkat Försäkringskassan. Men ok, vi låtsas för sakens skull att Regnér + Mp har rätt i att man inget kunnat göra åt att Försäkringskassans lagtolkningar i realiteten inneburit stora nedskärningar. Om det nu varit så är det fortfarande ett faktum att regeringen i två års tid inte lyft ett finger för att bryta utvecklingen. Kritiken nu handlar ju om att regeringen agerat för sent och dessutom gör för lite. Om det skulle stämma att man inte alls kan påverka utvecklingen blir det ju fullkomligt obegripligt att man inte tidigare föreslagit en lagändring. Speciellt inte eftersom man nu försöker få det att verka som att man är bekymrad över rättsutvecklingen. I själva verket går det inte att tolka regeringens passivitet, och det faktum att man mött all kritik med referenser till kostnadsutvecklingen, på annat sätt än att man har varit ganska nöjd med hur saker och ting har fungerat. Barnen som förlorar assistans, vuxna som får sluta sina arbeten eller bo hos sina föräldrar och så vidare – allt det där har ingenting att göra med den lagändring som regeringen nu har aviserat och det är en utveckling som har pågått i två års tid utan att man har brytt sig. När man har konfronterats med konsekvenserna av de hårdare bedömningarna har man släng fram argument om kostnadsutveckling bortom kontroll, fusk och profithungriga assistansanordnare. Regeringens passivitet har inte varit neutral, med andra ord. Styrningen av Försäkringskassan har räckt för att kostnadsutvecklingen ska brytas och regeringen har rimligtvis varit ganska nöjd med alltsammans, givet att detta i princip är det enda funktionshinderpolitiska problem man har talat om sen man tillträdde. Det har länge stått klart att en lagändring har varit nödvändig för att återställa intentionerna bakom LSS, men fram tills nu har regeringen varit helt ointresserade. 

Som ett svar på kritiken mot att man inte har gjort något åt den idag akuta situationen inom assistansen lanserade regeringspartierna ett nytt argument, vilket om inte annat är uppfriskande för mig som analyserar hur assistanspolitiken motiveras. Detta lyder att man har tillsatt en rad utredningar för att kunna ändra lagen som ett svar på dagens situation. Detta argument är en imponerande balansgång i gränslandet mellan kraftig vilseledning och lögn. Ingen av de utredningar som regeringen har tillsatt handlar om att återupprätta LSS intentioner mot bakgrund av de domar som nu debatteras – det räcker med att slå ett öga på utredningsdirektiven för LSS-utredningen för att se att detta först och främst handlar om att spara pengar. Regeringen kan knappast beskyllas för att ha varit överdrivet brydda om att personlig assistans idag är en helt annan insats än den som beskrivs i lagstiftningen. Det man faktiskt har gjort är att begära underlag kring effekterna av de olika domarna från HFD, det är dessa underlag som ska komma i december. Men generellt så måste slutsatsen ändå bli att det inte är sant att regeringen har oroats för att LSS intentioner inte efterföljs, vilket man nu påstår. De problem med LSS som regeringen har fokuserat på har som sagt uteslutande handlat om kostnader, fusk och privata assistansanordnare.

Om man summerar regeringens argumentation så är den alltså att man inte har någon skuld till dagens situation, att man inte har kunnat göra något, men att man nu agerar och ”tar ansvar”. Det är inte speciellt svårt att se att detta är en självmotsägelse; helt plötsligt kan man agera, trots att man beskriver sig som oförmögna att påverka hur politikområdet utvecklas. Samtidigt som inte bär någon skuld alls, går det nu att knäppa med fingrarna så gör Försäkringskassan precis det som stora delar av funktionshinderrörelsen efterfrågat i två års tid. Den mer rimliga tolkningen av vad som faktiskt har hänt är att man har agerat tämligen kraftfullt för att minska kostnaderna, men att man inte har velat genomföra den här politiken genom riksdagsbeslut. När nu konsekvenserna av detta börjar stå klara har man blivit tvungna att backa, avsäga sig ansvar och ducka – utan större framgång för de som har inblick i politikområdet. Nyckelfrågorna för de som kritisk vill granska regeringens politik blir därmed:

1. Stämmer det verkligen att man inte kan och inte har påverkat myndighetsutövningen?

2. Om man nu kan påverka myndighetsutövningen och snabbutreda lagändringar, varför har man inte agerat tidigare, om man nu säger sig värna assistansens intentioner? 

3. Om detta inte är regeringens verk – hur ska medborgare kunna utkräva ansvar?

Sammanfattningsvis: å ena sidan har de ökande kostnaderna för assistansen inte kunnat förklaras, varken av forskningssamhället eller av statliga myndigheter. Regeringens respons på ökade kostnader har varit generella åtstramningar, oavsett konsekvenserna. Dessa tar man nu inte ansvar för. Å andra sidan har vi haft en debatt där regeringen har legitimerat politiken genom att tala om fusk och vinshungriga assistansföretag, men dessa saker har man i realiteten inte försökt göra någonting åt. Då hade man föreslagit helt andra insatser än de generella besparingsåtgärder som påverkat alla assistansanvändare, oavsett om man fuskar eller inte. Nu har regeringen lyckats bryta kostnadsutvecklingen och under de senaste två åren har vi kunnat bevittna konsekvenserna. Barn med omfattande funktionshinder som förlorar allt stöd, vuxna assistansanvändare som inte kan arbeta eller får flytta hem till sina föräldrar, mer isolering, mindre deltagande i samhället och en återgång till stödformer som vi trodde att vi lämnat bakom oss. Regeringen har inte bara lyckats med att sänka kostnaderna, de har också gett oss ett ganska exakt mått på priset för frihet för människor med omfattande funktionshinder – och det finns hitintills inga tecken på att de är beredda att betala.