Sunday, April 4, 2021

Erkänner Försäkringskassan att man inte följer lagen?

Den här texten är lång, teknisk och handlar om förvaltningspolitiskt komplexa saker. Jag hoppas ändå att den blir läst, då den fokuserar på några dokument som för länge sedan borde ha kastat hela debatten om sjukförsäkringen över ända. Jag skrev det första utkastet under sommaren 2020, men har sett att de dokument som berörs har diskuterats i diverse sjukförsäkringsgrupper. Slänger därför upp texten, som kanske kan vara till hjälp för något :) 

En sak till - i texten finns bilder med lååååånga citat. Jag skickar gärna dokumenten i pdf med markerade stycken till läsare som har synnedsättningar. 

Bakgrund 
LO/TCO-rättsskydd företräder människor gentemot Försäkringskassan i fall som handlar om sjukförsäkringen. Här handlar det om att människor nekats sjukpenning och valt att överklaga.
Nyligen lät man professor Ruth Mannelqvist göra en rättsutredning kring hur  Försäkringskassan bedömer läkarintyg. Mannelqvist argumenterar i korthet för att Försäkringskassan  ställer krav på vad läkarintyg ska innehålla som saknar täckning i lagen. Om hennes argument stämmer avslås alltså ansökningar om sjukpenning för att Försäkringskassan kräver mer av läkarintygen än vad de har rätt att kräva.   

Flera av mina informanter på Försäkringskassan är av uppfattningen att Mannelquist har helt rätt. Det betyder att Försäkringskassan här ställs inför alternativen "pest" och "kolera". Antingen så hävdar man att Mannelqvist har fel, mot bättre vetande, eller så hävdar man att  man alls inte ställer massa krav på läkarintygen, samtidigt som man i centrala delar håller med Mannelqvist om den principiella argumentationen. 

Mannelqvists utredning citeras flitigt i ett rättsfall som under 2020 låg hos Kammarrätten i Stockholm. Den 22 maj 2020 inkommer till ärendet ett utlåtande från Försäkringskassan. Texten handlar inte om det aktuella fallet, utan är ett generellt svar på Mannelqvists kritik. Skrivelsen är dessutom undertecknad av myndighetens nye rättschef, vilket inte hör till vanligheterna i kammarrätternas sjukpenningärenden. Det som står i texten får faktiskt marken att gunga: rättschefen försvarar inte de krav på läkarintygen som myndigheten har utformat och tillämpar, istället insisterar han på att kraven på läkarintyg egentligen inte är några krav, i strikt mening. Han bemöter i stora drag inte argumentationen gällande hur läkarintyg ska bedömas. Istället menar han att Mannelqvist misstar sig om hur myndigheten faktiskt ser på dessa.

Och det är alltså såhär ett hörn ser ut, ett sånt man målar in sig i. För nu uppstår ett nytt problem:  det finns vägledningar till handläggare, drösar av domar och avslagsbeslut som visar att man tillämpat lagen precis som Mannelqvist beskriver. Försäkringskassan har skrivit under på att rådande rättstillämpning gällande sjukpenningärenden saknar stöd i lag. 

Försäkringskassans skrivelse
För att greppa innebörden av detta behöver vi titta mer noggrant på de här dokumenten.

Mannelquist argumenterar i två led. Först utreder hon Försäkringskassans så kallade "normgivningskompetens" gällande vilka krav man ställer på läkarintyg. Detta handlar om vilken rätt myndigheten har att utifrån lagstiftningen införa krav på hur dessa ska se ut. Mannelqvist konstaterar att Försäkringskassan inte har delegerats makt att införa krav på intyg. Det enda som har täckning i lag är att ett läkarintyg ska finnas. Däremot har inte Försäkringskassan möjlighet att efter eget huvud lägga till krav på att läkarintyg ska innehålla en komplett DFA-kedja, objektiva fynd, eller vad det nu kan vara. De bärande styckena i hennes argumentation ser ut såhär: 


Om Försäkringskassan inte har laglig rätt att utforma dylika krav på hur läkarintyg ska bedömas i sjukpenningärenden blir nästa steg att undersöka om det finns rättsligt stöd för dessa. Om det till exempel finns lagar som säger att läkarintygen ska se ut på ett speciellt sätt så är ju Försäkringskassans agerande inget problem. Även här argumenterar dock Mannelqvist för att ett rättsligt stöd saknas. Hon pekar speciellt på att det är obligatoriskt för läkare att fylla i diagnoskod. Dessutom ställer man också krav på att läkaren ska använda DFA-kedjan, vilken har införlivats i bedömningar av rätten till sjukpenning sedan 2010. Hon fortsätter med att konstatera att DFA-kedjan förutsätter en bedömning av allmän aktivitetsförmåga som inte är direkt relaterad till arbete eller arbetsmarknad. Krav på diagnoskod eller bedömning av allmän aktivitetsförmåga står inte att finna i gällande rätt. Mannelqvist avslutar därmed: 

Slutligen menar Mannelqvist att kraven på utformning av läkarintyg bryter mot principen om fri bevisföring, som innebär att alla relevanta bevis ska tas hänsyn till. När det ställs krav på att läkarintyg ska se ut på speciellt sätt eller innehålla vissa saker så inskränker man denna princip. Summa summarum: Försäkringskassan har inte rätt att uppfinna egna krav på hur läkarintyg ska bedömas och de bedömningsinstrument man faktiskt tillämpar har inte stöd av lagen.  

Så, hur ska Försäkringskassan förhålla sig till detta? 

Angående normgivningskompetensen argumenterar Försäkringskassan för att det "i praxis har utkristalliserats" att myndigheten har rätt att tillföra "materiellt utfyllande regler". "Materiell" ska här tolkas i motsats till "formell" eller "administrativ", det vill säga som krav som också har en substantiell karaktär och tillför något till lagstiftningen. Man hänvisar till en dom från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2014 ref: 81) och går glatt vidare. Det ligger bortom min juridiska kompetens att avgöra rimligheten i just denna utsaga. 

Man går sedan vidare med att beskriva hur rätten till sjukpenning ska bedömas. För oss som ägnat massa tid åt att läsa avslagsbeslut ter sig beskrivningen främmande. Hur som helst verkar man här vara fullt överens med Mannelqvist. Därefter gör man påståendet att DFA-kedjan inte utgör ett tillfört rekvisit - alltså något att bocka av för handläggarna - utan snarare är en analysmodell som underlätter myndighetens arbete. Detta är alltså vad Sjunnebo reagerar på. Man säger att DFA-kedjan ger läkaren vägledning att veta vilken information Försäkringskassan efterfrågar. Däremot finns inget krav på en fullständig och logisk DFA-kedja. Att läkare förutsätts bedöma en allmän aktivitetsförmåga är dessutom enbart att betrakta som ett stöd för att i nästa led gör en bedömning av arbetsförmågan. Varje fall ska här bedömas individuellt. Bilden nedan visar det aktuella textstycket: 

Försäkringskassan fortsätter därefter med att hävda att den obligatoriska uppgiften om diagnoskod inte innebär att bara sjukdomar med tilldelad kod ger rätt till ersättning. Fritextbeskrivningar av sjukdom skulle bli för krångligt och dessutom är formuläret för läkarintyg "bara ett verktyg". Igen konstaterar man att alla relevanta uppgifter i ärendet ska bedömas. Detta framgår här: 

 Man tar sig sedan an principen om fri bevisföring: 

Återigen handlar formuläret för läkarintyg bara om att förenkla handläggning, utan att nya krav tillförs. Självklart går det bra att intyg ser ut på andra sätt, självklart avslår man inte automatiskt ansökningar på grund av felaktiga intyg, utan man värderar bevisen i varje enskilt fall. 

Sammantaget är det uppenbart att Försäkringskassan menar att man gör individuella bedömningar av tillgängliga bevis och att blanketterna betraktas som neutrala hjälpmedel för en effektiv handläggning. Försvaret är defensivt. Om man verkligen hade ställt krav på att läkarintyg skulle innehålla vissa saker - som en DFA-kedja eller objektiva fynd som ligger till grund för en speciell diagnoskod - så hade Mannelquist haft rätt, men nu är detta bara "analysmodeller" och "verktyg". 

Det ska påpekas att detta svar med största sannolikhet inte skrivits utan att avsevärda volymer myndighetssvett har spillts. Det antyder både mina intervjuer med människor på myndigheten och sättet som texten är skriven på. För det som faktiskt händer här är att man underkänner den egna rättstillämpningen. Som Inspektionen för Socialförsäkringen har konstaterat har Försäkringskassans fokus sedan Ann-Marie Begler tog över varit "rättslig kvalitet". Detta är enligt min mening en eufemism för mer stelbenta och strikta bedömningar, men det h

Den rättsliga kvaliteten har garanterats med precis de formaliserade krav på läkarintyg som i den aktuella skrivelsen transformeras till att bli "verktyg" och "analysmodeller". Kort sagt har man konstruerat krav på hur underlag för beslut ska se ut. När dessa saknats har det motiverat avslag. Försäkringskassan har själva vid upprepade tillfällen menat att den ökade rättsliga kvaliteten förklarar att avslagen har blivit fler. Nu kommer en professor i rättsvetenskap och hävdar att man inte har lagstöd för att konstruera de här kraven. Och helt plötsligt argumenterar Försäkringskassan för att alltsammans bara vara förenklande hjälpmedel utan substantiell inverkan på bedömningarna.  

Försäkringskassans handläggning av sjukpenning 
Så, hur rimlig är egentligen den här argumentationen?

För det första motsägs Försäkringskassans försvarslinje av ett vid det här laget stort antal rättsfall, där avslag motiveras med att DFA-kedjan inte är stärkt, att objektiva fynd saknas, att diagnoskod saknas, etc. Det är alltså inte ett verktyg vi har att göra med, utan ett bedömningsinstrument som ställer tämligen specifika krav på vad läkarintyg ska innehålla. I samband med att min bok publicerades i oktober 2020 så hävdade Försäkringskassan att man inte längre avslog med hänvisning till "objektiva fynd" längre och inte heller gjort detta under de senaste åren. Det stämmer inte - förvisso kallar man det för "medicinska undersökningsfynd" eller liknande, men innebörden är densamma. Som ett brev på posten började utförsäkrade att posta sina rykande färska avslagsbeslut. 

Om man summerar det hela blir slutsatsen att rättschefen på Försäkringskassan, för att försvara myndighetens agerande, väljer att hävda att man bedömer ärenden på ett sätt som man de facto inte gör. Detta kan så klart tolkas som att han helt saknar kontakt med den dagliga verksamheten. Det kan också tolkas som att han försöker driva på för att man faktiskt ska förändra saker, då det finns ett underskrivet dokument att peka på internt. Oavsett vilket är hela historien ganska talande, måste jag säga, för en myndighet som tappat kontakten med sitt huvudsakliga uppdrag.